Ceny dálnic: Prachy v prachu?

Mezi lety 2000 až 2013 bylo v EU do silniční infrastruktury investováno 1,8 bilionu korun. Česká stopa je v tomto ohledu málo výrazná, přesto nás nepřestává trápit kardinální otázka: Jsou naše dálnice drahé, nebo levné? Ať už bude konečný verdikt znít jakkoli, vždycky asi zároveň zazní názor, že prostor ke zlepšení tady je. Každopádně aby člověk mohl o dané problematice vůbec pořádně přemýšlet, měl by o ní něco vědět. V tomto článku

jsme se tedy snažili nehodnotit, ale střízlivě popsat oblast cenotvorby současných dálnic.

1. Byly vytvořeny nějaké kvalifikované odhady, kolik vůbec stojí výstavba českých dálnic?

V roce 2008 přišla poradenská společnost Mott MacDonald s údajem, že Česko staví kilometr dálnice za 207 až 560 milionů, Německo za 159-183, Rakousko za 258, Velká Británie za 273 a Slovensko za 181 až 432 milionů korun. Následně pak české Ředitelství silnic a dálnic (ŘSD) vytvořilo „měřítko“ pro hodnocení projektů – a to 207 milionů korun za kilometr dálnice na rovině.

Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) loni ukázal analýzu nákladů, které Česko vynakládá na stavbu dopravní infrastruktury. Vyplynulo z ní, že kilometr dálnice v průměru přijde na 416 milionů, ale klidně by mohl být o pětinu levnější. Navíc se stavby dost vlečou, jejich průměrné zpoždění proti plánu je dvanáct let. Nejvýraznější průtahy má na svědomí přípravná fáze: územní a stavební řízení.

Jeden z posledních odhadů pak zveřejnil ministr dopravy Antonín Prachař ve své důvodové zprávě k návrhu novely zákona 416/2009 (zmiňujeme se o něm níže). Tam se hovoří o sumě 300 milionů korun za kilometr dálnice.

2. Existují i srovnání cen se zahraničím?

O práci z roku 2008 se už mluvilo. Podstatně novější je aktivita Účetního dvora EU, jenž nedávno provedl audit 24 projektů v Německu, Řecku, Polsku a Španělsku. Srovnávaly se náklady na výstavbu 1000 m² komunikace, přičemž nejnižší částky se ukázaly v případě Německa a nejvyšší ve Španělsku. Ale to není vše, kontrolory zarazil také rozpor reality s prvotními kalkulacemi a časovými plány výstavby, respektive plány dopravní využitelnosti nových tahů. Průměrné zdražení projektů činilo 23 procent a jejich zpoždění devět měsíců, hned 14 propojení pak zaznamenalo

nižší intenzity dopravy, než se očekávalo. Jinými slovy: v těchto případech stačila rychlostní silnice, dálnice nutná nebyla. Zpráva mimo jiné uvádí, že průměrná cena za kilometr dálnice činí 11 milionů eur, kdežto u rychlostních silnic 6,2 milionu (v přepočtu 302, respektive 170 milionů korun).

V roce 2011 zkoumali ceny Skotové. U estakády na dálnici M47 došli k ceně 86 500 000 liber, tedy asi tři miliardy korun za kilometr, u více než 1900 metrů dlouhého tunelu na A3 to pak bylo 5,24 miliardy korun. Přitom podle místní obdoby ŘSD činí průměrná cena miliardu korun za kilometr… Evropský statistický úřad Eurostat zase zveřejnil přehled finanční náročnosti dopravních staveb v celé EU. Podle něj Česko staví za 85 procent kontinentálního průměru.

Jeden z nejpropracovanějších průzkumů vytvořila v roce 2008 česká firma IBR Consulting, člen Světové silniční asociace PIARC. Ta zkoumala 186 dálničních úseků v Česku, Dánsku, Chorvatsku, Maďarsku, Německu, Rakousku, Slovinsku a na Slovensku. Do výpočtu nevstupovaly daně ani náklady na přípravu, naopak v potaz byly brány všechny objekty a práce související s dálnicí (jde o to, že v některých zemích platí přeložky

sítí nebo protihlukové stěny jiný subjekt, třeba kraj).

Výsledky uvádíme v tabulce, jde o cenu kilometru dálnice ve volné krajině v nížině, resp. pahorkatině:

3. Může se stát, že dálnici vlastně prodraží její nevyužívání?

I když každá komunikace takzvaně indukuje dopravu, stát se to může. K hodnocení se používá ukazatel nazvaný cena na potenciálního denního uživatele. Jde vlastně o vydělení nákladů intenzitou dopravy. Rozdíly v tomto směru jsou v rámci Evropy obrovské: na jedné straně tak může kilometr dálnice obrazně vyjít na více než 100 000 Kč, jinde dojdete k sumě třicetkrát nižší.

4. Jak se vlastně určuje potenciální cena dálnice?

Na úplném začátku jsou vyhledávací studie možných tras, těch může být klidně i dvacet. Všechny se následně posoudí z hlediska dopadu na životní prostředí (EIA). Pak se vyberou nejvhodnější trasy (třeba 3) a pro ně se vytvoří technické studie a provede první odhad ceny za pomoci tzv. cenových normativů („obecná“ cena kilometru každého mostu, dálnice, silnice…). To je součást metodiky HDM4, která vlastně určuje ekonomickou výhodnost

(životaschopnost) projektu. Vedle hrubých nákladů na stavbu ovšem posuzuje třeba společenské přínosy dané sníženou nehodovostí nebo úsporu PHM vytvořenou příznivějším trasováním komunikace. Celý tento předinvestiční proces může trvat roky.

Následuje investiční příprava, jež má několik fází. Jako první je vytvořena dokumentace územního řízení (DÚR). Zde se vyčíslují možné náklady na výkup pozemků („na cizím“ ŘSD zatím stavět nemůže, ale například v Německu to možné je – spor majitel pozemku vs. stát nemá odkladný účinek), shánějí stanoviska k přeložkám inženýrských sítí atd. Projekt se tak může měnit. Následuje stupeň DSP – dokumentace stavebního povolení. Zde se každá stavba, respektive úkon zpracovávají podrobněji, což dále zpřesňuje výslednou cenu. Takže jestliže v prvním stupni se

podle ceníku určilo, že metr čtvereční betonového povrchu dálnice přijde na 4316 Kč, v rámci DSP už je tato položka rozdělena do osmi dílčích – například je totiž nutná tzv. odkopávka, jež přijde na 171 korun za metr krychlový, samotné vozovkové vrstvy pak přijdou na 1293 korun za m² atd.

Třetí úrovní je zadávací dokumentace staveb (ZDS), jejíž jednou součástí je soupis prací (viz také otázka č. 10) – a tato podrobná data jsou určující pro vytváření výběrového řízení. Jakmile se určí jeho vítěz (což se děje na základě posouzení nabídky jako celku), měla by následovat realizace. To se však často neděje: vleče se výkup pozemků, propadnou některá povolení získaná v první etapě (například ČEZ vydává souhlasná stanoviska k přeložkám jen na rok), změní se zákony nebo normy atd. Objevuje se také spousta chyb v projektech. Výjimkou nejsou ani dodatečné požadavky

zadavatele, které je potřeba do projektu zapracovat a jejich realizaci s vítězem tendru dojednat.

5. V čem zmíněné oceňovací podklady spočívají?

Zaprvé je třeba říci, že tyto veřejné datové základny pro hodnocení projektů tvoří expertní skupina lidí nezávislých na stavebních firmách (jsou zde zástupci konzultačních, konstrukčních, investorských či projektantských firem či organizací), jejich aktualizace probíhá jednou ročně a zahrnují také režii (tj. i mzdy dělníků) a přiměřený zisk. V zásadě platí, že každý následný stupeň (zadání projektu, DÚR, DSP) je podrobnější než předchozí,

takže celková cena se stále zpřesňuje. Úplně na konci je pak zadávací dokumentace staveb vytvořena za pomoci Oborového třídníku stavebních

konstrukcí a prací – stavby pozemních komunikací (OTSKP– SPK), jenž má dohromady asi 12 000 položek. Jinými slovy: jestliže na začátku se vždy k vypočteným nákladům přidává jistá suma, jež má krýt nepředvídaná rizika stavby, postupným zpřesňováním ceny je možno tuto rezervu snižovat tak, aby na konci činila asi jen desetinu předpokládaných nákladů. Jde vlastně o sbližování dvou křivek – zatímco ta riziková klesá, graf

„přesných výdajů“ jí stoupá vstříc.

6. Mají tyto ceníky nějakou vazbu na soutěžní nabídky dodavatelů?

Ne, jsou na nich nezávislé. Nicméně vztah obou sum může zadavateli leccos napovědět o možné kvalitě dodaných staveb. V současnosti totiž není výjimkou, že soutěžní nabídky jsou i několik desítek procent pod expertní cenou a investor by je měl minimálně přezkoumat, aby nenaletěl. Varující

je třeba zkušenost s čínským konsorciem Covec, jež díky ceně vyhrálo soutěž na dálnici v Polsku, ale pak neplatilo dodavatelům a žádalo navýšení rozpočtu – načež Varšava od smlouvy odstoupila. Se stejnými Číňany koketovalo i Česko…

7. Často se hovoří o tom, že dálnici zdražuje množství přechodů pro zvěř a mimoúrovňových křižovatek (MÚK)…

U dálnic D8 a D11 představovaly ekologické stavby 6 a 2,3 % nákladů. Na druhou stranu křižovatek je na našich dálnicích nadprůměrně, jak ukazuje analýza ŘSD zkoumající průměrnou vzdálenost v kilometrech mezi jednotlivými MÚK:

8. Jaký podíl v cenách mají náklady na výkup pozemků?

V současnosti takřka nulovou, protože se nevykupuje. Jde o to, že aktuálně jsou ceny nastaveny velmi nízko, tzv. bonus dosahuje pouze 100 procent odhadní ceny. V přípravě je ovšem novela zákona 416/2009, která by měla sumy za zemědělskou a lesnickou půdu zase zvýšit. Opět jde o bonusy za rychlou reakci majitelů pozemků. Základ ceny dnes vytváří soudní znalec, přičemž pozemek ohodnocuje v souvislosti s tím, na co se aktuálně používá. Jinými slovy: jestliže dřív ho mohl zdražit tím, že ho označil jako možnou stavební plochu, nyní „pole zůstává polem a les

lesem“. V tom případě se ovšem výkupní ceny pohybují v desetikorunách za metr čtvereční. Novela ale pracuje s bohatšími prémiemi, jež sice s časem klesají, ale na samém začátku mohou odhadní cenu zvednout až 16x (cena takto „zdražené“ zemědělské půdy ovšem nebude moci překročit tři čtvrtiny ceny stavebního pozemku v dané oblasti). U stavebních pozemků má zůstat současný 15procentní bonus. Když do 90 dnů nezareagujete

na návrh na odkup pozemků, následuje vyvlastnění. Tehdy dostanete jen odhadní cenu, bonusy žádné… Obecně se výkupy pozemků na celkové ceně dálnic podílejí zhruba 1,3 až 1,7 %, po novele by to byl maximálně asi šestinásobek.

9. Výstavbu prodražuje také zdlouhavá příprava…

Ano, ale s tím by mohla pomoci připravovaná novela zákona 13/1997 o pozemních komunikacích. Ta se snaží výstavbě pomoci zvýšeným důrazem na veřejný zájem – jakmile bude dálnice poslanci označena za strategickou stavbu, urychlí to získávání pozemků i nejrůznějších povolení. Jde v podstatě o to, že stavbou státního zájmu bude nejen samotná komunikace, ale také doplňkové věci k ní, třeba přeložky sítí apod. Také s nejrůznějšími odvoláními úplně nepochodíte, možná sice budou, ale stavbu nezastaví ani nezpomalí. Chystá se také sloučení vydávání stavebních

povolení pod jeden úřad nebo zvýšení náhrad za věcná břemena (tj. když například pod vaší zahradou povedou inženýrské sítě).

10. Velkým problémem jsou též tzv. vícepráce. O co jde?

Patří sem soubor činností, které sice ve smlouvě s dodavatelem nejsou přímo vyjmenovány, ale stavba se bez nich neobejde. Podmínkou je, aby tyto úkony, respektive jejich příčiny byly nepředvídatelné, nezbytné a neoddělitelné (od projektu). Příklad: při zkoumání trasy budoucí dálnice ukázaly předepsané sondy písečné podloží, ale při samotné práci se ukázalo, že na jednom místě je pevná skála. Tu je tedy nutno odstřelit, což ale v soupisu prací k projektu nebylo. Dejme tomu, že tento úkon stojí deset milionů Kč – o tolik se ale celková cena dálnice nezvedne, protože zároveň vznikly i tzv. méněpráce: na místě skály nebylo nutné odtěžit písek (což ale původní projekt očekával). Úspora v této oblasti činí třeba milion, takže celkově se stavba prodražila jen o milionů devět. Vícepráce ale samozřejmě mají svůj limit, v současnosti to je 20 procent z celkové ceny zakázky,

přičemž do této sumy se ale započítává skutečná cena vynucených úkonů – v našem případě by to tedy bylo deset milionů. Když je limit překročen, znamená to de facto nový projekt. Mimochodem vícepráce může vyrobit i pouhá změna norem, pokud k ní dojde po ukončení soutěže. Každopádně

když zmíněná „suma kladných změn“, jak se vícepracím také říká, překročí deset procent, zaměří se na stavbu kontrolní komise ministerstva dopravy. V této souvislost je třeba zmínit, že u státních zakázek nelze „prostavět úspory“ – tj. jestliže stavba nakonec vyjde levněji, není možné zbylé peníze využít v rámci projektu na něco navíc. Jde o to, že smlouva s dodavatelem je definována soupisem prací (viz otázka 4), v kterém nějaký

dodatečný nápad pochopitelně být nemůže, a zároveň zde není splněna podmínka o nepředvídatelnosti, nezbytnosti a neoddělitelnosti, takže takový úkon nelze zařadit ani mezi vícepráce.

dalnice autotip

11. Pomáhají veřejné soutěže snižovat cenu staveb?

V zásadě ano, odhady hovoří o tom, že jakmile je uchazečů o zakázku aspoň pět, lze očekávat skoro třetinové zlevnění, a s každou další firmou tato výhoda roste o více než 4 %. U velkých stavebních projektů je ale počet zájemců menší, větší efekt je zaznamenáván u tendrů na opravy a rekonstrukce. Těch se obecně účastní více firem a některé návrhy zde podstřelily předpokládanou cenu skoro o půlku.

12. Může se o české zakázky ucházet zahraniční firma?

Ano, tendry jsou v souladu s legislativou EU mezinárodní a jsou vyvěšeny ve Věstníku Evropské unie. Pokud splní nutné podmínky, může se o ně ucházet kdokoli.

13. Jakou roli hraje při posuzování investic inflace?

Velkou. Jestliže v roce 1990 šly na výstavbu dálnic a silnic I. třídy v ČR tři miliardy korun a v roce 2008 už to bylo přes 37 miliard, efekt navýšení

vůbec nebyl dvanáctinásobný, ale šestkrát menší. Přepočteno na cenovou úroveň roku 1990 se zmíněná suma vlastně smrskla na necelých osm miliard…

14. Z čeho se vlastně skládá těleso dálnice?

Rámcově lze říci, že stavbaři musí na podloží co nejpřesněji položit více než půl metru různých dalších vrstev. Zcela na vrchu je obrusná vrstva krytu o tloušťce asi 40 mm. Ta leží na osmi centimetrech ložné vrstvy a ta zase na dvou pásech podkladní vrstvy, které dohromady dají skoro 30 cm. Ještě pod nimi je dvaceticentimetrová ochranná (podsypová, drenážní) vrstva, jež dosedá přímo na „pláň zemního tělesa", tedy upravený terén. Podoba každé složky je upravena normami, jež definují nejen rozměry použitého materiálu, ale i jeho odolnost v tahu, pružnost, objemovou hmotnost

nebo tzv. únavové charakteristiky. Občas se ještě přidává tzv. technologická stabilizace, která má na nedokončené dálnici udržet těžké stavební mechanismy.

Na povrchy se používají asfalty nebo beton. Ten však méně často: „umí“ ho méně firem a hůře se opravuje. Navíc tvrdne až 28 dnů. Má ale delší životnost (asi 25-40 let, u asfaltu to je 8-15) a nejdou na něm vyjet koleje. Asfalt může být i barevný, toho se využívá například v tunelech nebo při optickém oddělení pásů. Spojování obou materiálů se ovšem stavbaři snaží vyhnout, protože oba mají jinou teplotní roztažnost a v přechodech by mohly vznikat spáry.

Vozovka je kvůli odtoku vody spádována a má vlastní kanalizační systém. Středovým pásem pak vedou kabely pro hlásky SOS nebo telematické systémy, například proměnné dopravní značky. Také porost v zelených protiexhalačních nebo protihlukových pásech prochází schválením: mraky zplodin a zimní masáže posypovou solí vydrží jen pár druhů, třeba zimolez tatarský.

dalnice autotip

15. Zlevnilo by dálnici, kdyby vedla co nejpřímější trasou?

Ne tak docela. Při projektování se totiž bere v potaz také estetický zásah do krajiny, určitě by nebylo hezké, kdyby rovná dálnice necitlivě krájela každý kopec a údolí. Navíc by se vše mohlo naopak pěkně prodražit. Vedle toho se doporučuje, aby dálnice vedly spíše v obrovských obloucích, což snižuje monotónnost jízdy a oslabuje riziko oslnění protijedoucími vozy.

16. Pomohl by zákon o liniových stavbách?

Ano, ale ten vstoupí v platnost asi až v roce 2016, čili do nových projektů promluví ještě později. Zkušenosti z Německa nebo Rakouska ale ukazují, že je užitečný. Jeho principem je zrychlené posuzování projektů – strategicky vyznaných staveb. Určitý čas se nechá pro jejich ladění třeba i připomínkami veřejnosti, ale pak se vše uzavře a schválí do závazné podoby. Následuje proces vydání stavebního povolení. Zde je opět dána lhůta pro

připomínky, ale každá z nich je projednávána pouze jednou a s možností pouze jednoho odvolání. Když i potom zůstane dotyčný nespokojený, nastupuje klasický soudní proces o náhradu škody, ale ten na stavbu nemá odkladný účinek.

17. Která země staví nejvíce rychlostních silnic?

V tomto směru je lídrem Španělsko, jež od roku 1990 uvedlo do provozu zhruba 10 000 km! Délkou sítě se tak země dostala i před Německo a Francii. Česko mělo před dvaceti lety 356 km dálnic, dnes to je okolo 776 km.

18. Kdo je zodpovědný za výstavbu dálnic v ČR?

Předně to je ministerstvo dopravy, které vše plánuje a koordinuje. Pod sebou má Státní fond dopravní infrastruktury, přes nějž tečou peníze, a Ředitelství silnic a dálnic, jež má na starosti realizaci staveb.

19. Jaké jsou zdroje peněz?

Stát přispívá výnosy z mýta a dálničních známek, ze silniční daně a daně z minerálních olejů (jde o 9,1 % celkového inkasa, v plánu je toto číslo zvýšit snad až na 25 procent), dotacemi z rozpočtu a převody výnosů ze státních firem, případně privatizací. Ze zahraničí čerpáme hlavně Operační program doprava a program pro rozvoj panevropských sítí TEN-T, respektive úvěry Evropské investiční banky.

20. Má systém nedostatky?

Nejzásadnější je asi jeho nestabilita a nejistota – hlavně státní zdroje se mohou lišit v závislosti na schopnosti státu inkasovat daně, hospodářské situaci a hlavně výsledcích každoročního jednání o státním rozpočtu.

21. Co by mohlo pomoci?

Především závazná dlouhodobější strategie výstavby dopravní infrastruktury s jasně danými prioritami a pak také zapojení dalších možných zdrojů. Sem patří možnost využívat komerčních úvěrů, případně emisí dluhopisů, eventuálně projektů PPP (Public Private Partnership), kdy dálnici de facto

postaví soukromý subjekt, který ji následně jako provozovatel „pronajímá“ státu za předem dohodnutých podmínek. Jednou z výhod PPP je, že dodavatel (soukromá firma) právě může využívat komerčních půjček – mimochodem i proto se plánuje přeměna ŘSD z příspěvkové organizace na státní podnik, aby tato organizace toho byla schopna také. Dalším efektem je možnost nabídky vyšších platů, aby bylo možné v ŘSD zaměstnat

více odborníků.

dalnice autotip

22. V čem spočívá systém PPP?

Partnerství veřejného a soukromého sektoru) funguje tak, že stát v případě stavby silnice nebo dálnice připraví územní rozhodnutí a zajistí (vykoupí) pozemky. Pak projekt předá soukromé firmě, jež ho ve své režii postaví a poté v předem určeném období provozuje a udržuje. Stát začne platit fixní částky až v okamžiku otevření. Po uplynutí dané doby (zhruba 30 let) a ukončení splátek dodavatel provede generální opravu a stavba přejde do majetku státu. Výhoda spočívá v oddálení a rozložení finanční zátěže a také ve smluvních opatřeních, kdy zdražení nebo zpoždění výstavby či její horší kvalita jsou přičteny na vrub investorovi ve formě pokuty. Stát také na dodaných úsecích sám vybírá mýto, a navíc ještě uděluje tzv. penalty points, což jsou penězi oceněné trestné body například za špatnou zimní údržbu nebo pomalé odstraňování dopravních nehod. Každý takový „flastřík“ se pak snížením promítá do celkových splátek.

Zatím jedinou akcí, kde se systém PPP zkusil, pochází z roku 2002, kdy vláda Miloše Zemana přiklepla stavbu D47 z Lipníka nad Bečvou k polské hranici izraelské firmě Housing & Construction. Ta ji měla dokončit v letech 2007-09, dalších 23 let ji provozovat a aspoň dvakrát opravit. Česko by za to zaplatilo 125 miliard korun a v roce 2032 by úsek přešel do jeho vlastnictví. Když se ale ukázalo, že kontrakt je nevýhodný, vláda od něj ustoupila a zaplatila „jen“ 630 milionů korun pokuty. Jedním ze současných adeptů na realizaci projektu Public Private Partnership je R35, jež patří mezi priority vládního hnutí ANO.

23. Kdo vůbec kontroluje výstavbu dálnic?

Na stavbě je samozřejmě přítomen odborný dozor dodavatele i investora. V rámci ŘSD navíc v roce 2012 vznikl úsek kontroly kvality, ten byl ale letos zrušen. Problém je především s dostatečným personálním naplněním daného oddělení, které podle původních plánů mělo mít hodně přes sto lidí. Hlavně kvůli nízkým nabízeným platům se ale stavy naplnit nepodařilo. Každopádně stavby přebírá ŘSD, jež má na starosti správu dálnic a rychlostních silnic.

24. Ceny výstavby jistě zvýší vybavení tzv. inteligentních dálnic… Co si pod tím představit?

V podstatě jde o komunikaci řešenou tak, aby byla „aktivní“ – pomáhala řídit provoz, usnadňovala údržbu, snížila vliv dopravy na okolí atd. V Německu se mají takové dálnice objevit v roce 2030, čemuž mají předcházet desetileté ostré testy kratších úseků. Očekávat lze protihlukové stěny

s úpravou umožňující pohlcování škodlivin z ovzduší, senzory hlásící přes internet stav vozovky, vyhřívání mostů, fotovoltaické moduly dodávající proud pro osvětlení tunelů, generátory ve vozovce, jež k výrobě proudu využijí hmotnost projíždějících aut, portály nad vozovkou vysílající do asistenčních systémů vozidel například varovná hlášení, „nanoasfalt“ se samozacelovací schopností, „šeptající“ asfalt schopný tlumit hluk, nabíjecí místa napojená na větrnou elektrárnu a podobně.

Co všechno vstupuje do plánování dálnice?

• Dopravní preference na úrovni makroregionu, státu, ale i kraje
• Geologické podmínky (na plánované trase se zkoumá pás široký zhruba 600 m)
• Ochrana přírody (biokoridory, spodní voda, hlučnost, prašnost)
• Bezpečnost dopravy
• Ekonomická hlediska
• Plánovaná intenzita dopravy